多方利益集团博弈下的山西煤改

内容摘要：　需要注意的是，在审议《香港基本法》和《澳门基本法》草案时，全国人大法律委员会已经声明，两部法律草案是根据我国宪法、按照香港和澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。

需要注意的是，在审议《香港基本法》和《澳门基本法》草案时，全国人大法律委员会已经声明，两部法律草案是根据我国宪法、按照香港和澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。

法院必须依据不同规范所针对的不同社会现实生活领域去理解个案事实中宪法和法律之间的关系。也就是说，法院在判断所适用的法律规范是否与宪法相抵触时，不可避免地要借助合宪性解释方法来对法律规范的合宪与否进行判断，此时的合宪性解释是作为地方各级人民法院的提请裁决义务以及最高人民法院的审查要求权的内在构造存在的。

[32]最高人民法院（2018）最高法行申253号行政裁定书。法院有权将（也必须将）尊重和保障人权的原理导入法院裁判之中，作出符合基本权利保护意旨的裁判结论。作为合宪性解释理论来源国的德国，其联邦宪法法院常借助按照宪法的合乎宪法的基本权利的放射性效力基本权利与一般性法律的交互性影响等以宪法为取向的法律解释方法，来表征宪法在一般性法律适用中的作用。第二，法院作为案件的审判者与个案纠纷的解决者，说明法院的合宪性解释必须洞察宪法与待决案件事实的联系。[38]法院的合宪性解释必须顾及立法意图。

以个案事实为取向的解释论构造强调应然和实然是两个层面的问题，要求法院应将事实认定过程中所涉及的法律问题代入法律的合宪性解释中去，从而避免陷入一种先验的、形而上的甚至是封闭性与排他性的规范主义误区，实现法律合宪性解释在个案中的融贯性。法院：宪法→法律规范的解释与适用→裁判结论（原则论证）。行政审批改革成为地方政府优化市场环境、吸引外来投资的首选策略，促进本地经济发展是地方政府主动开展审批改革创新试验的动力所在。

需要说明的是，为行政审批改革试验设立专业行政机构的组织法构思，核心目标在于为试验议程设置、信息管理和许可评价等重要事项提供科学性背书，因而这一构思与试验评估程序的整合再造息息相关。其中，对经济和社会可能产生的影响，已然为成本收益分析工具的使用提出了较为初步的要求。党的十八大以来，为了加强对改革试验的顶层控制，中共中央专门成立全面深化改革领导小组（2018年3月改为中央全面深化改革委员会），通过定期召开会议、审议试验方案与听取试验进展等方式，对重大改革领域的改革试验事项进行权威调控。（三）激活审批改革政策试验的创新容错机制 当下的行政审批改革试验，除了存在程序法与组织法方面的缺憾外，还遭遇到了更深层次的困境，即地方政府开展试验的主观意愿与创新动力相较以往有所减弱，地方政府官员的行为动机也日益由积极创新转向消极避责。

当下行政审批改革的试验布局，不但涉及组织法层面的问题，也影响至并联审批、容缺受理、许可承诺等许可程序，关系到证照分离一业一证等许可实体内容。这种由实施机关开展的许可评价，更多具有信息参考价值，而不直接产生法律效果，与同条第1款所规定的设定机关的评价性质不同。

在试验信息的传播和复制推广的过程中，国务院会不定期地汇总处理和分类推广各地行政审批改革中的优秀做法和创新经验，扮演类似于创新政策数据库的角色，为地方试验成果迅捷有效扩散至全国提供着数据信息支持。在当代中国的国家治理实践中，政策试验机制深度应用于经济、行政体制改革事项，长期承担着检验政策效度、推进政策创新和分散改革风险的重要功能，已成为助推中国经济转型和全面深化改革的重要手段。当前的行政审批改革政策试验中，试验程序相对封闭、科学评估能力欠缺等痼疾仍待消除，行政许可法也远未发挥应有的规范功能。细化许可评价程序、明确评价方法、设立专业化的评价机构，以增强许可评价条款在审批改革试验中的可适用性。

尽管许可评价机制在地方自主试验时期同样存在效果不彰的问题，但该时期中央并未对地方试验的具体开展过多干涉，地方试验探索的扩散幅度与辐射影响相对较小，也难以引发全国范围内的规制变迁。这一条文内含了一个场景模拟和试验，在其中，与个人或组织自主决定、市场竞争机制有关的公法和私法规范应该是什么，以及它们各自的以及配合的效应如何，都必须在模拟试验中充分考量。国家需要借助更为科学的试验手段，判断行政许可的调整及其替代机制的可行性。伴随放管服改革的推进，不论在自由贸易试验区内开展的证照分离改革试验，还是在部分城市开展的营商环境创新试点，均可通过试验授权受到形式法治的拘束。

尤其是，伴随社会经济环境的不断变化，存量许可与许可替代工具之间，更需通过政策试验来建立科学理性的动态衔接。1995年，深圳市将分散于诸多政府部门下的外商投资项目审批权集中至一处，首创了专业性的联合审批服务中心，这可视为相对集中行政许可权改革试验的制度雏形。

中央推行建立创新容错机制的意图，正是消除地方政府在行政审批改革中因害怕担责而规避创新的现象，尽可能激发地方政府主动进行试验探索与规制创新的动力。行政审批改革的试验进程尽管更加强调中央统筹，但依然需要再塑地方主动性，使之与中央统筹协调配合。

在致力于优化营商环境的行政审批改革进程中，相较于高度运动化的减量式审批改革手段，试验式审批改革手段在合法性与科学性等方面具有明显优势，其不仅有助于更为精准科学地推动规制变迁，也更加符合现代行政国家的发展趋向。鉴于此，本文将结合审批改革实践中的实证素材，对中央在审批改革政策试验中的角色转型及其运行逻辑与制度影响进行剖析。即便如此，中央的介入主要还是高度依赖运动化的减量式审批改革模式，即分批次地削减、下放和调整行政审批项目数量，尚未转向借助试验式审批改革模式实现规制变迁。在当前行政审批改革的政策试验进程里，中央强化了对于地方试验信息的汇总整合与加工处理，不仅会及时汇总处理地方层面的改革试验信息，还通过各类政策文件的发布，加速实现试验创新政策的横向扩散与传播推广。结 语 在全面深化改革的背景下，政策试验机制日趋成为推动行政审批改革的主要形式。可以说，尽管当下的行政审批改革政策试验事项中，试验授权尚未实现完全覆盖，但今后试验授权的持续应用，将会舒缓审批改革议程下地方先行先试与国家法制统一之间的合法性张力，也将为地方层面的试验创新提供更加广阔的适用空间。

这种常规状态下的法定评价义务，在政策试验的特定阶段更加无可规避。（二）行政审批改革政策试验的信息枢纽效果 在现代行政国家中，信息是实现有效国家治理的关键，政策试验则被视为国家萃取经验信息并推动公共政策演进的重要方式。

最后，从更为宏观的维度看，行政审批改革自身也嵌套在重塑营商环境的国家试验体系之下，其背后是国家对于市场体制演进的宏大试验设计。除此之外，行政审批改革政策试验中的公众参与装置也应实现升级改造。

由于我国政策试验模式承袭自历史传统与经验，对于试验机制科学性的重视相对欠缺。未来修改行政许可法时，可考虑增设审批改革试验的专项授权条款，以强化试验授权程序的规范性。

首先，行政许可法第20条第1款规定：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。因此，试验程序设计需要尽可能为试验机构与被试验主体提供双向的信息流通渠道，以客观全面评判试验预期的减负目标在实践中的兑现效果。（一）重构法治化的审批改革政策试验程序 已有研究表明，我国政策试验机制的各个阶段，从确定试验方案、试验区域，到试验评估、复制推广，都是高度政治化的过程，试验过程中的科学理念与法治要素较为不足。政策试验的科学性与法治化二者之间是相辅相成、相得益彰的关系。

行政审批改革的试验创新，不仅在许可前端呈现出多样化的放松规制形态，也在后端通过各类新型事中事后监管工具的政策试点，探寻放管服改革背景下审管衔接的制度均衡点。相较于其他领域的改革试验，行政审批改革涉及国家、市场、社会等多维主体关系的变动，政策试验流程的开放属性相对更强。

除了进一步强化试验授权机制在审批改革领域的应用之外，也应加强行政许可法的法定拘束效力，尤其需要明确各地关于许可程序的简化创新政策与行政许可法相关程序性条款之间的关系。只不过，相应的创新驱动效果带有较为明显的短期时效性。

具体而言，行政审批改革试点催生出的具有示范效果的政策创新，通常由试点地方总结相关经验信息并呈报国务院，再由放管服改革协调小组汇总评估后，下发至各地予以进一步推广。当下行政审批改革中的试验嵌套现象与中央发挥的信息枢纽功能，均可视为国家借助政策试验机制对行政许可法第13条的具体落实。

20世纪80年代起，基于招商引资与发展地方经济的现实迫切需要，地方政府着手开展各类带有自发性质的审批改革创新试点。全面深化改革的新时代背景之下，中央不再仅仅充当地方试验议程的把关者与倡导者，而是对行政审批改革的试验事项、试验流程进行更为深入的科层控制。如何建立法治化的激励机制，维续和激发地方政府及其官员在审批改革试验中的创新性与能动性。2013年，国务院明确将行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央机构编制委员会办公室（简称中央编办），并将国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室设在中央编办。

尤其是，在区域发展不平衡、各地产业结构差异较大、市场监管能力参差不齐的现实条件下，更加需要一个具备科学专业属性的行政机构，去运用量化或定性评估手段，科学有效地启动行政许可法中的许可评价程序，来对行政审批的政策试验与工具创新进行差异化的精准评价，进而统筹协调各地创新试验的复制推广与政策扩散议程。（一）行政审批改革的地方自主试验阶段 行政审批制度改革的动力，源于改革开放之后计划经济向市场经济的转型需求。

（二）设置调控审批改革政策试验的专业行政机构 行政审批改革的政策试验也面临组织法上的难题。中央不仅部署了行政备案等专项色彩的改革试验，也对营商环境创新试点这类超大规模的综合性试验进行了系统谋划。

最后，行政审批改革政策试验机制的中央统筹转型，还表现为中央对于政策试验全流程的深度掌控。总之，在行政审批改革政策试验的当下实践中，各类许可创新工具叠加组合，试验设计方案环环相扣，试验程序与创新政策相互关联。